Κάθε σοβαρή συζήτηση περί αναθεώρησης του Συντάγματος καλείται να απαντήσει πειστικά στην αντίρρηση ότι αν δεν λύσουμε το πρόβλημα της εφαρμογής του, οποιαδήποτε αναθεώρηση θα είναι ανώφελη. Κόμματα (κοινοβουλευτικά και μη), κινήσεις πολιτών, ακόμα και κινήματα που ζητούν νέο Σύνταγμα, αντί για αναθεώρηση, συζητούν σε διάφορους βαθμούς έντασης, συνήθως χωρίς να αγγίζουν αυτό το μικροπροβληματάκι.
Διαρκούσης της συζήτησης, το τρέχον Σύνταγμα δέχεται συνέχεια αντιδιαμετρικές ερμηνείες για το «πνεύμα» και το «γράμμα» του, από νομικούς και συνταγματολόγους που ζουν, υποτίθεται, στην ίδια χώρα, σπούδασαν και υπηρετούν το ίδιο δίκαιο, αλλά ανήκουν… σε διαφορετικά κόμματα. Σε αυτό το κλίμα, οι «αντισυνταγματικοί» νόμοι και άλλες «παραβιάσεις» του Συντάγματος είναι αντικείμενο καθημερινής κόντρας σε όλα τα επίπεδα του δημοσίου διαλόγου, από το Κοινοβούλιο μέχρι τα τηλεπαράθυρα και τα καφενεία. Το κακό, μάλιστα, είναι γενικότερο. Ας μην ξεχνάμε ότι η ποιότητα των νομικών κειμένων είναι, πλέον, τέτοια που η χώρα έχει καταντήσει να κυβερνιέται, χρόνια τώρα, βάσει εγκυκλίων!
Με τελευταία αφορμή τη σύσταση από την κυβέρνηση της Επιτροπής για τη Συνταγματική Αναθεώρηση, παρατίθενται εδώ κάποια στοιχεία-προϋποθέσεις ενός επιτυχημένου Συντάγματος για την Ελλάδα.
 |
| 'Το σημαντικότερο των Συνταγμάτων της Επανάστασης ψηφίσθηκε στην Τροιζήνα τον Μάιο του 1827 από τη Γ΄ Εθνοσυνέλευση […]. Το «Πολιτικόν Σύνταγμα της Ελλάδος» διακήρυττε για πρώτη φορά την αρχή της λαϊκής κυριαρχίας […]' (από την ιστοσελίδα «10 Ορόσημα Συνταγματικής Ιστορίας»). |
Στρατηγικές Επιλογές
Η ιδιοσυγκρασία του Συντάγματος, όπως εκφράζεται με την ευελιξία του, την έκτασή του και την ευκολία αναθεώρησής του είναι, μεν, ευθύνη του συντάκτη του, αλλά οφείλει να συνάδει με την ιδιοσυγκρασία του λαού που το εφαρμόζει. Πρόκειται για στρατηγικές επιλογές που, χωρίς να μπορούν εύκολα να χαρακτηριστούν ως σοφές ή ανόητες, ορθές ή εσφαλμένες, καθορίζουν την επιτυχία του σημαντικότερου κειμένου του Πολιτεύματος.
Έκταση
Το Σύνταγμα μπορεί να είναι ένα μικρό, περιεκτικό κείμενο αρχών ή ένα λεπτομερειακό κείμενο που (προσπαθεί να) καλύπτει όλες τις περιπτώσεις και καταλήγει να μοιάζει με νόμο.
Αναθεώρηση
Δύο τάσεις συγκρούονται ως προς τη δυσκολία αναθεώρησης ενός Συντάγματος: Η παραδοσιακή θέλει τη διαδικασία αναθεώρησης δύσκολη και αργή, ώστε να προστατεύεται από παρατράγουδα. Μια πιο σύγχρονη, θέλει το Σύνταγμα να αλλάζει εύκολα και γρήγορα, ώστε να μπορεί να παρακολουθεί τις εξελίξεις.
Η σημερινή διαδικασία αναθεώρησεις πάσχει με διάφορους τρόπους:
- Η Βουλή αποφασίζει μόνη της πώς θα… αυτοπεριορίζεται
Το Σύνταγμα είναι το πλαίσιο που θέτει τα όρια μέσα στα οποία μπορεί να κινείται ο Νόμος· θα μπορούσε, ίσως, να θεωρηθεί μια επιπλέον Εξουσία. Όταν συντάσσεται και αναθεωρείται από το ίδιο σώμα που νομοθετεί, βρισκόμαστε προ ενός παραδείγματος εφαρμογής της λαϊκής ρήσης «Γιάννης κερνάει, Γιάννης πίνει», αν όχι «βάζουμε το λύκο να φυλάει τα πρόβατα».
- «Τυφλή» διαδικασία
Η διαδικασία αναθεώρησης προβλέπει την εμπλοκή δύο διαδοχικών κοινοβουλευτικών συνθέσεων: Η πρώτη ορίζει τα προς αναθεώρηση άρθρα και η δεύτερη αναθεωρεί. Δηλαδή, το τρέχον Κοινοβούλιο δίνει λευκή επιταγή στο επόμενο να αναθεωρήσει τα άρθρα αυτά όπως θέλει, ενδεχομένως με απλή πλειοψηφία μόνο 151 Βουλευτών, εάν η προηγούμενη Βουλή ψήφισε τα αναθεωρητέα άρθρα με πλειοψηφία ⅗ (181 Βουλευτών). Υπενθυμίζεται ότι με το τρέχον εκλογικό σύστημα, 50 από αυτούς τους Βουλευτές (το ⅙ του συνόλου τους και περίπου το ⅓ της δύναμης του πρώτου κόμματος) είναι δώρο στο πρώτο κόμμα, το οποίο αλλοιώνει σημαντικά τους συσχετισμούς εκπροσώπησης του λαού.
Πρόταση
Η εμπειρία του Συντάγματος του 1975 και των αναθεωρήσεών του το δείχνουν καθαρά. Όσο μεγαλύτερο και «πληρέστερο» το κείμενο, τόσο πιο συχνά χρειάζεται αναθεώρηση, τόσο πιο εύκολα υποπίπτει σε αντιφάσεις, τόσο πιο εύκολα επιδέχεται διαφορετικές ερμηνείες και τόσο πιο εύκολα παραβιάζεται. Συνεπώς:
- Το Σύνταγμα είναι ένα σαφές, μικρό, περιεκτικό κείμενο αρχών
- Οι αρχές δεν αλλάζουν συχνά, συνεπώς, ένα Σύνταγμα όπως περιγράφεται παραπάνω δεν χρειάζεται να αλλάζει εύκολα
- Αν, πάντως, χρειαστεί να αλλάξει ή να ερμηνευτεί αυθεντικά, το αναθεωρητικό, συντακτικό και ερμηνευτικό σώμα είναι διαρκές, ευάριθμο (πλήθος μελών αντιπροσωπευτικό της κοινής γνώμης), άμισθο, συστήνεται δημοκρατικά (πχ. με εκλογές ή/και κλήρωση για το τμήμα του εκ του λαού —όπως ένα σώμα ενόρκων— και με αυξημένη πλειοψηφία για ενδεχόμενο τμήμα του από νομικούς και εμπειρογνώμονες), αποκλειστικά για το σκοπό αυτό, καταθέτει την πρότασή του κατά άρθρο μετά από εκτεταμένη δημόσια διαβούλευση διάρκειας τουλάχιστον ενός έτους, ψηφίζει με πλειοψηφία ⅔ (66,67%) και τα μέλη του, που είναι ισόβια, δεν μπορούν εφεξής να εκλεγούν Βουλευτές ή να συμμετέχουν σε οποιοδήποτε νομοθετικό όργανο
Διάκριση Εξουσιών και η… Απουσία της
Η διάκριση των εξουσιών και οι μηχανισμοί αμοιβαίου ελέγχου μεταξύ τους (τα περίφημα “checks and balances”) συνιστούν τον ακρογωνιαίο λίθο κάθε βιώσιμης δημοκρατίας:
- Το Κοινοβούλιο νομοθετεί, περιοριζόμενο από το Νόμο και το Σύνταγμα
- Η Κυβέρνηση κυβερνά, εφαρμόζοντας —και περιοριζόμενη από— το Νόμο και το Σύνταγμα
- Η Δικαιοσύνη ελέγχει και επιβάλλει την εφαρμογή του Νόμου και του Συντάγματος, αδιακρίτως
Δυστυχώς, παρότι προβλέπεται στο Πολίτευμα από το τρέχον Σύνταγμα, η υποστήριξη της διάκρισης των εξουσιών είναι από ανεπαρκής έως αντιφατική.
Η ανάμιξη της Εκτελεστικής Εξουσίας με τη Νομοθετική, διά της συνήθους διπλής ιδιότητας των Υπουργών-Βουλευτών έχει διάφορες αρνητικές παραμέτρους, αλλά είναι εθιμική, ουδεμία θεσμική δέσμευση έχει ο Πρωθυπουργός. Ωστόσο, η πρακτική οι νόμοι να προέρχονται από τα Υπουργεία προκαλεί σημαντική σύγχυση για το πώς λειτουργεί η Δημοκρατία. Τα Υπουργεία, ως Εκτελεστική Εξουσία, καλούνται να εφαρμόζουν το Νόμο, όχι να τον διαμορφώνουν! Είναι, βέβαια, απογοητευτικός ο έλεγχος που ασκεί η Κυβέρνηση και το κόμμα στις επιλογές των Βουλευτών και αυτός δεν προέρχεται ούτε από το Νόμο, ούτε, πολύ περισσότερο, από το Σύνταγμα· είναι απλώς μια ακόμα σοβαρή παθογένεια του πολιτικού μας συστήματος.
Ο στενός δεσμός και η εξάρτηση μεταξύ Νομοθετών και Κυβέρνησης οφείλεται σε (άλλη μία) παραβίαση της αρχής διάκρισης των εξουσιών, ενσωματωμένη στο τρέχον Σύνταγμα και συνεπικουρούμενη από τον Εκλογικό Νόμο: Η αρχή της δεδηλωμένης (θεωρείται ότι) ικανοποιείται μόνο αν η Κυβέρνηση έχει τον έλεγχο της κοινοβουλευτικής πλειοψηφίας. Διότι, η κυβέρνηση «χρειάζεται» να ελέγχει τη νομοθεσία, προκειμένου να υλοποιεί το πρόγραμμά της.
Ο λαός ψηφίζει Κοινοβούλιο και Πρωθυπουργό. Το κομματικό πρόγραμμα εξουσίας το υλοποιεί η κυβέρνηση βάσει της υφιστάμενης νομοθεσίας. Ενδεχόμενη αναγκαία νέα νομοθεσία ψηφίζεται στη Βουλή. Οποιοσδήποτε, της Κυβέρνησης περιλαμβανομένης, θέλει ένα νέο Νόμο, χρειάζεται να πείσει τη Βουλή, όχι να την ελέγχει.
Είναι όντως ανήκουστη μια Κυβέρνηση χωρίς κοινοβουλευτική πλειοψηφία; Ναι και όχι:
- Η εφαρμογή, έστω, της τρέχουσας νομοθεσίας συνιστά τεράστια πρόκληση. Επίσης, πόσο αναγκαία είναι μια αλλαγή στην οποία αδυνατεί να συμφωνήσει ένα δημοκρατικά εκλεγμένο Κοινοβούλιο;
- Οι ενδείξεις και τα παραδείγματα δεν έλειψαν ποτέ. Αλλά τα χρόνια της κρίσης το έδειξαν καθαρά: Ναι, μπορεί να χρειάζονται νομοθετικά μέτρα αποφασιστικά για τη χώρα και το Κοινοβούλιο να μην μπορεί να συμφωνήσει σε αυτά. Το είδαμε να ισχύει ακόμα και με μονοκομματική πλειοψηφία. Είναι αυτό αποτέλεσμα παθογενειών, η απουσία των οποίων θα εμπόδιζε να έχουμε φτάσει σε τόσο κρίσιμες συνθήκες; Φταίει η «παρακαταθήκη» της πελατειακής, μεταξύ άλλων, μεταπολίτευσης;
Αναμφίβολα, η ωριμότητα του λαού και των αρχόντων του παίζουν καθοριστικό ρόλο. Ωστόσο, δεν γράφουμε σε λευκό χαρτί, ούτε ιδρύουμε νέα χώρα. Χρειαζόμαστε τα μέτρα που θα μας ωριμάσουν από την τρέχουσα κατάσταση πόλωσης, διχασμού, άγνοιας, ιδιοτέλειας κά. στην οποία βρισκόμαστε. Έτσι, όπως με όλα τα μέτρα, χρειαζόμαστε ομαλή μετάβαση.
Πρόταση
Όπως η Νομοθετική, έτσι και η Δικαιοσύνη είναι ανεξάρτητη Εξουσία. Ως τέτοια:
- Η Δικαιοσύνη έχει οικονομική και διοικητική αυτοτέλεια και απόλυτη ανεξαρτησία, ενώ δεν μπορεί να έχει πολιτικό προϊστάμενο
- Στο βαθμό που η λειτουργία της απαιτεί μια δομή, όπως το σημερινό Υπουργείο Δικαιοσύνης, αυτό χρειάζεται να φύγει από τον έλεγχο της Κυβέρνησης, να αναδιοργανωθεί, να μετονομαστεί σε «Ελληνική Δικαιοσύνη» και να λειτουργεί στο πρότυπο της Βουλής των Ελλήνων (ανεξάρτητος προϋπολογισμός, Προεδρείο εκλεγμένο από το δικαστικό και το σωφρονιστικό σώμα κτλ.)
- Η χρηματοδότηση του έργου της Ελληνικής Δικαιοσύνης γίνεται από τα λεγόμενα «δικαστικά έξοδα», τα οποία ίσως χρειάζονται εξορθολογισμό, από προϊόντα κατασχέσεων, από τα κάθε είδους εισπραχθέντα πρόστιμα και, όσο λιγότερο γίνεται, από τον προϋπολογισμό
Κυβερνησία, Διορισμοί/Εκλογές Αξιωματούχων
Για τις ανάγκες του παρόντος κειμένου, ως «κυβερνησία» ορίζεται η συνολική δυνατότητα της Κυβέρνησης να κυβερνά και να νομοθετεί, είτε επειδή διαθέτει κοινοβουλευτική πλειοψηφία, είτε με υπουργικές αποφάσεις ή προεδρικά διατάγματα (όπως ουκ ολίγον συμβαίνει).
Εκλογικό Σύστημα
Δεν είναι όλες οι αποφάσεις του Κοινοβουλίου εξίσου κρίσιμες, ώστε να κρίνουν τη βιωσιμότητα, είτε της χώρας, είτε της Κυβέρνησης. Συνεπώς, παρότι η κυβερνησία είναι ακόμα χρήσιμη, δεν είναι πάντα απαραίτητη. Αν θέλουμε κυβερνησία διά της δεδηλωμένης, αυτό προϋποθέτει, ακόμα, εκλογικό σύστημα κάποιου είδους ενισχυμένης αναλογικής. Η εναλλακτική της κυβερνησίας διά υπουργικών αποφάσεων ή προεδρικών διαταγμάτων, παρά την αντίθετη γνώμη του Κοινοβουλίου, θα μπορούσε να είναι αντικείμενο συζήτησης, αλλά δεν εξετάζεται εδώ.
Εκλογή Προέδρου Δημοκρατίας και Άλλων Αξιωματούχων, Διορισμοί
Ο διορισμός δικαστικών από την κυβέρνηση συνιστά τεράστια αντίφαση και παραβιάζει ευθέως την αρχή της διάκρισης των εξουσιών (και αυτό δεν αλλάζει επειδή κάτι παρόμοιο συμβαίνει στο, επιτυχημένο κατά πολλά άλλα, αμερικάνικο Σύνταγμα). Επίσης, σε εποχές που το πραγματικό έρεισμα των κυβερνήσεων στο λαό είναι της τάξης του 30% των έγκυρων ψηφοδελτίων, στα οποία, μάλιστα, δεν προσμετρώνται τα λευκά, παραβιάζεται και η αρχή της αντιπροσωπευτικότητας.
Ομοίως, η εκλογή του Προέδρου της Δημοκρατίας (θεωρητικά, ώστε να μην πολωθεί και διχαστεί ο λαός) ή ο διορισμός των μελών των Ανεξάρτητων Αρχών από το Κοινοβούλιο, 50 έδρες του οποίου δωρήθηκαν στο πρώτο κόμμα, συνιστούν σοβαρό δημοκρατικό έλλειμμα.
Πρόταση
Παρότι ο («Εκλογικός») Νόμος των βουλευτικών, περιφερειακών, δημοτικών και ευρωβουλευτικών εκλογών δεν είναι απαραιτήτως αρμοδιότητα του Συντάγματος, στην περίπτωση αξιοποίησής του ως εργαλείου κυβερνησίας, δηλαδή οποιασδήποτε απόκλισής του από την απλή αναλογική ή την
«Αναλογική Πολλαπλών Επιλογών», εφαρμόζονται οι παρακάτω συνταγματικές προβλέψεις:
- Το πρώτο κόμμα να παίρνει τις έδρες-δώρο μόνο εάν με αυτές εξασφαλίζει αυτοδυναμία
Δεν είναι διόλου δημοκρατικό να χρειάζεται ποσοστό ίσο με του πρώτου κόμματος συν 16,67% (περίπου 50% παραπάνω από το ποσοστό του, σύμφωνα με τα πρόσφατα αποτελέσματα) για να εξασφαλίσει πλειοψηφία ένας συνδυασμός των κομμάτων της αντιπολίτευσης, δηλαδή πρακτικά να είναι αδύνατος ο σχηματισμός κυβέρνησης χωρίς το πρώτο κόμμα και μάλιστα ανεξάρτητα από τη διαφορά του από το δεύτερο
- Σε περίπτωση που το πρώτο κόμμα λάβει έδρες-δώρο, ορίζονται δύο κοινοβουλευτικές συνθέσεις: η Κύρια και η Ενισχυμένη. Η Κύρια σύνθεση περιλαμβάνει τους βουλευτές της πρώτης κατανομής, όπως προκύπτουν αναλογικά από το εκλογικό αποτέλεσμα. Η Ενισχυμένη σύνθεση περιλαμβάνει τους βουλευτές της Κύριας σύνθεσης και τους βουλευτές που κατέλαβαν τις έδρες-δώρο, εφεξής «Ενισχυτές»
- Οι Ενισχυτές έχουν δικαίωμα παρουσίας στις συνεδριάσεις και ψήφου στις ψηφοφορίες της Ενισχυμένης Βουλής, αλλά δεν έχουν δικαίωμα λόγου, δεν μπορούν να συμμετέχουν στο προεδρείο της Βουλής, ούτε σε Επιτροπές και δεν έχουν την πλειοψηφία των προνομίων και απολαβών των βουλευτών (ναι, είναι βουλευτές β’ κατηγορίας!). Οι ψήφοι των Ενισχυτών καταμετρώνται και καταγράφονται χωριστά από των Βουλευτών, ακόμα και στις μυστικές ψηφοφορίες, ώστε να είναι σε κάθε περίπτωση σαφές ποιες ψήφοι έκριναν την απόφαση και ποια υπήρξε η θέση της αντιπροσωπευτικής πλειοψηφίας.
- Βάσει των παραπάνω αρχών διαμορφώνονται και ψηφίζουν και τα Περιφερειακά και Δημοτικά Συμβούλια
- Η Κύρια Βουλή συνεδριάζει και ψηφίζει, ενδεχομένως μαζί με τα Κύρια Περιφερειακά Συμβούλια και τα Κύρια Δημοτικά Συμβούλια, για τον Πρόεδρο της Δημοκρατίας, το Προεδρείο της Βουλής, τους ανώτατους Δικαστικούς (όσο διατηρούνται οι σχετικοί θεσμοί), τα μέλη των Ανεξάρτητων Αρχών κ.τ.λ.
- Η Κύρια Βουλή συνεδριάζει και ψηφίζει για θέματα που δεν κρίνουν τη βιωσιμότητα της κυβέρνησης, κατ’ επιλογή της Κυβέρνησης. Εδώ μπορεί να προστεθεί ένας κατάλογος πρόσθετων υποχρεωτικών περιπτώσεων
Κρατικά Μονοπώλια
Η ύπαρξη κρατικών μονοπωλίων είναι παρωχημένη. Είναι διαφορετική η στρατηγική συμμετοχή του κράτους σε κρίσιμους τομείς όπως η παραγωγή ενέργειας, το νερό, η Παιδεία, η Υγεία, οι τηλεπικοινωνίες κα. και διαφορετική η μονοπωλιακή επιχειρηματικότητα εκ μέρους του. Είναι άλλο να παραχωρεί τη χρήση ή και τη διαχείριση δημόσιων πόρων για πεπερασμένο χρόνο και άλλο να μην έχει τον έλεγχο των κρίσιμων δικτύων ηλεκτροδότησης ύδρευσης, αποχέτευσης, τηλεπικοινωνιών, του οδικού κ.ά.
Πρόταση
Οποιαδήποτε υπηρεσία ή προϊόν παρέχει το κράτος, έχει κάθε δικαίωμα να την παρέχει και ιδιώτης, με τους ίδιους όρους και προϋποθέσεις. Αν το κράτος χρειάζεται να επιχειρεί, δεν μπορεί να αρνείται την ιδιωτική δραστηριοποίηση οποιουδήποτε άλλου στην ίδια δραστηριότητα.
Το κρατικό μονοπώλιο παραμένει μόνο στον έλεγχο της χρήσης βίας: Ένοπλες Δυνάμεις και Αστυνομία.
Συμπερασματικά
Η ανάγκη για πολιτική σταθερότητα υπαγορεύει στιβαρούς και διαχρονικούς θεσμούς και το Σύνταγμα είναι ένας από αυτούς. Από την άλλη πλευρά, η δυνατότητα αναθεώρησης, ακόμα και ριζικής, εφόσον ικανοποιούνται προϋποθέσεις δημοκρατίας και σοβαρότητας, είναι, κι αυτή, θεμελιώδης ανάγκη. Είναι σοβαρό πρόβλημα, π.χ., να χρειάζεται κάποιου είδους επανάσταση για να αλλάξει το πολίτευμα σε μια διαφορετική παραλλαγή δημοκρατίας. Ωστόσο, όσο σοβαρό θέμα και αν είναι αυτό, προτεραιότητα παίρνουν τα πλείστα άλλα σημαντικά προβλήματα που χρήζουν ταχείας αντιμετώπισης και έχουν πολύ πιο πρακτικές, εφαρμόσιμες και, το κυριότερο, ευρέως αποδεκτές λύσεις. Λύσεις που να μην παραβλέπουν την εύρυθμη εφαρμογή του Συντάγματος…
Το παρόν άρθρο πρωτοδημοσιεύτηκε στις 10/10/2016 στο ιστολόγιο «Επί Παντός» με τίτλο «Σύνταγμα - Στοιχεία και Προϋποθέσεις Επιτυχίας».
Η Απλή Αναλογική έχει μεγάλη πιθανότητα αποτελέσματος που δεν δίνει κυβέρνηση. Στις χώρες όπου διαβουλεύονται για μήνες για το σχηματισμό κυβέρνησης, ο κρατικός μηχανισμός δεν αναμένει το διορισμό των Γενικών Γραμματέων, για να μπορέσει να λειτουργήσει.
Posts
